地球之肾,湿地爱护处理规定

时间:2019-08-27 08:53来源:ca88手机版登录入口
首先,要保证湿地资源利用的“代际公平”。当代人和后代人在利用湿地资源、满足自身利益、谋求生存与发展上具有均等的权利,当代人必须留给后代人生存和发展的必要湿地资源,

首先,要保证湿地资源利用的“代际公平”。当代人和后代人在利用湿地资源、满足自身利益、谋求生存与发展上具有均等的权利,当代人必须留给后代人生存和发展的必要湿地资源,并保证湿地在我们这一代人手里没有遭到破坏。

“《北京市湿地保护条例》就更为成熟,提出了‘分级、分区、分类’管理的模式,这样更有针对性。”杨朝霞解释说,北京市按照湿地生态功能和环境效益的重要性,将其分为国家重要湿地、市级湿地、区县级湿地和一般湿地,并分别采取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地自然保护小区等方式予以保护。比如湿地公园分为湿地保育区、生态功能展示体验区和管理服务区。保育区内只能开展保护、监测等必需的湿地生态系统保护活动;生态功能展示体验区则以生态展示、科普教育和生态旅游为主;管理服务区内可开展管理和服务等活动。

吴平

  湿地是地球自然生态系统的重要组成部分,其生态服务价值在各类生态系统中居首位,具有涵养水源、净化水质、调节局地气候、蓄洪防旱、维持生物多样性等多种生态功能,被誉为“地球之肾”。湿地是淡水的“蓄水池”,维持着约2.7万亿吨淡水,保存了全国96%的可利用淡水资源;湿地作为“物种基因库”,还是众多植物、动物特别是水禽生长的乐园和候鸟迁徙的“中转站”;湿地还是重要的“储碳库”和“吸碳器”,对于固碳释氧、应对气候变化具有重要意义。
  保护湿地换得绿水长流   我国湿地资源丰富,据2014年发布的第二次全国湿地资源调查结果显示,全国湿地总面积5360.26万公顷,湿地率5.58%,另有水稻田面积3005.70万公顷。只有不断扩大湿地面积、维护湿地生态功能,才能碧波荡漾、绿水长流,实现人与自然的和谐。
  自1992年加入《湿地公约》以来,我国高度重视湿地的保护与合理开发利用,通过制定并完善湿地保护法律制度、实施湿地修复工程、开展湿地资源调查监测、提高公众湿地保护意识等措施积极扩大湿地面积、修复湿地功能。截至2015年年底,我国已有国际重要湿地49处、湿地自然保护区600多个、湿地公园1000多个,湿地保护率达44.6%,以湿地自然保护区为主体,国际重要湿地、湿地公园、湿地保护小区等并存的湿地保护体系基本形成。
  保护湿地是维护国家生态安全,保障经济社会可持续发展和建设生态文明的需要。作为滨海湿地面积最大省份,江苏省着力保护湿地、修复生态环境,为每年过境中转的逾300万只鸟类打造安全舒适的“驿站”。重庆市为守住三峡库区绿水青山,强化消落带生态的修复与治理,试验出“池杉+中华蚊母+卡开芦+牛鞭草”等5个消落带类型湿地乔灌草相结合的植被修复构建模式。我国的商品粮基地大都分布在湿地比较集中的区域。如果湿地消失,这些商品粮基地将最终丧失生产能力。建立商品粮基地周边的湿地保护体系,事关重大。黑龙江省已在三江平原地区形成了较为完善的湿地保护网络,保护总面积达60.7万公顷,同时恢复湿地8000公顷,为保障黑土地大粮仓粮食稳产高产发挥了重要作用。为有效解决湿地资源权属不清、权责不明等问题,2015年国家提出在甘肃、宁夏两省区先行开展湿地产权确权试点,为建立完善湿地资源保护管理制度奠定坚实基础。2016年12月12日国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》,明确建立一系列湿地保护修复制度,对新形势下湿地保护修复作出了部署安排。
  莫让“地球之肾”衰竭   虽然我国湿地保护在过去一段时期取得了显著成效。但是湿地保护工作仍然面临巨大挑战。长期以来,在工业化、城镇化进程中过度的开发利用方式只顾局部、短期利益,单纯追求经济增长,正在把湿地一块一块地“填平烤干”。污染、围垦、基建占用、过度捕捞和采集以及外来物种入侵造成湿地面积萎缩、功能退化。这种对湿地重开发、轻保护,重索取、轻投入的开发利用方式致使湿地不堪重负,已超出生态系统的承载力。
  湿地保护治理体系和治理能力不足、科技支撑不强、全社会湿地保护意识薄弱使得湿地保护任务更具复杂性和艰巨性。目前,我国在森林、草原、海洋、湿地等自然生态系统中,唯独湿地缺少国家层面的立法,其他相关法律法规多是从水、土壤、生物等单一要素角度进行规范。虽然已有20多个省份制定了湿地保护条例,但全国范围内的湿地保护法律法规尚未出台,使各级主管部门保护湿地法律依据不足,无法有效约束破坏湿地的行为。同时,湿地实行“综合协调与分部门管理相结合”的管理体制,涉及林业、国土、水利、环保、农业、海洋等多个部门,部门之间的权责划分不明确,综合协调不到位,容易出现“多龙治水”的情形。加之国家对湿地管理资金投入不足,导致基层执法队伍薄弱、设施落后。
  湿地是鸟类的天堂、物种的基因库。长期的不合理开发利用方式和治理能力的不足致使湿地面积不断减少、功能退化、生物多样性面临巨大威胁,直接破坏了各类生物的栖息环境,严重影响着生态安全。第二次全国湿地资源调查结果显示:全国湿地总面积5360.26万公顷,与第一次调查(1995—2003年)同口径比较,湿地面积减少了339.63万公顷,接近于海南岛的面积。建国以来,我国滨海湿地累计减少219万公顷,占全国滨海湿地总面积的50%。据调查,从2004—2014年,全国湿地鸟类种类呈现严重减少趋势。青海湖环湖区开垦面积约20万平方公顷左右,脊椎动物减少了34种,斑头雁仅10年就减少1200只。沿海滩涂湿地是许多候鸟漫长迁徙路程的唯一“落脚点”。由于滩涂湿地面积的减少,候鸟迁徙途中无法补充体能,导致鸟类体质下降,影响到鸟儿的越冬和繁衍活动。长江流域水鸟栖息地的减少和破坏直接威胁着众多稀有鸟类的生存,中华鲟、江豚、白头鹤等珍稀濒危物种种群数量不断下降;洞庭湖鱼类的种数从114种减少到80种。在湿地减少的面积中,沼泽湿地减少最多,湖泊湿地减少次之。沼泽湿地相对于其他类型湿地,具有更加复杂的生物链网络,对于维持生态系统功能具有更高的价值,因此沼泽湿地的减少,更令人担忧。四川若尔盖高原沼泽区自上世纪50年代起开始排干沼泽辟为牧场,目前已排水疏干沼泽20余万公顷。随着沼泽湿地疏干排水,地表无积水,局部出现盐渍化,附着在地表的植被无法生长,沙化土地面积急剧扩大。
  全面推进湿地保护与修复   要实现到2020年全国湿地面积不低于8亿亩,湿地生态功能总体稳定的目标,必须积极扩大湿地面积、科学修复退化湿地、提高湿地生态功能,将湿地保护作为推进生态文明建设的重要抓手,努力完善湿地保护治理体系,不断提升治理能力。
  完善湿地治理法律制度体系。加快推进湿地立法。尽快出台《湿地保护条例》,协调建立湿地执法协作机制,严厉查处违法利用湿地的行为,使湿地保护工作有法可依。划定落实湿地保护 “红线”。确保红线区湿地面积不减少、性质不改变、功能不退化。规范湿地用途管理制度,合理设立湿地相关资源利用的强度和时限。将湿地保护专项规划纳入水资源管理、流域综合管理、土地利用等多个重大规划之中,协调布局、统筹管理。将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等指标纳入各级政府评价考核范围。完善湿地分级管理体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性的重要性,将湿地列入不同级别的名录,定期更新。建立湿地资源资产管理体制,探索编制湿地资源资产负债表。推进湿地生态效益补偿制度。建立中央财政湿地保护补助专项资金,依据湿地价值评估,对湿地占用进行经济补偿。
  积极扩大湿地面积。完善湿地保护空间规划。构建完善的湿地保护体系,不断提高湿地保护率。重点加强对国际和国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园等重点湿地的保护与监管。按国家公园的理念管理湿地生态系统,全面提升湿地管理合力。推进退耕还湿,鼓励农民进行“水改旱”,让湿地的生态效益尽快凸显出来。强化湿地保护管理的科技支撑,提高科技对湿地保护的贡献率。例如研究我国湿地保护区成效定量化评价方法,基于最新湿地自然保护区评价数据库和湿地遥感数据等资料,对保护成效进行全面的定量化评估。
  科学修复退化湿地,提升湿地生态系统的整体功能。大力实施湿地生态修复工程,提升湿地生态系统功能。编制湿地保护修复工程规划,对集中连片、破碎化严重、功能退化的沼泽、河流、湖泊、滨海湿地进行修复和综合整治。培育湿地生态产业,建立湿地恢复的社区参与机制。发展湿地花卉苗木、湿地旅游等湿地生态产业,提升湿地经济效益,构建湿地社区共管共建共享机制。着眼流域尺度恢复湿地生态系统。本着共建“山水林田湖”生命共同体的理念,维护流域湿地生态系统的完整性与功能的多样性,而不仅局限于湿地生态系统本身。(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

我国的湿地保护与恢复工程起步较晚,历史上的遗留问题较多,当前任务十分繁重。随着湿地的重要性越来越为人们所认识,湿地保护工作也得到了前所未有的重视,但在执行过程中也存在很多问题。部分地方片面追求工程数量,多次申请,重复建设。

中科院遥感所调查显示,湿地保护效果差的自然保护区主要分布在长江湿地区、滨海湿地区、三江源湿地区和西南诸河湿地区。23个国家级湿地自然保护区处于非常危险的境地。

针对这些,应明确湿地保护的执法机构,并赋予其相应的执法权,依法查处对条例规定的不落实、不执行等问题;完善与执法相配套的实施程序与办法,使执法机构不仅有法可依,而且有法能依,有法必依。

洞庭熟,天下足。素有鱼米之乡之称的洞庭湖区,而今却备受生态危机的困扰。随着气候变化和人类活动的影响,洞庭湖区的调蓄功能大幅衰退,防洪抗旱形势严峻;湿地功能减弱,区域性、季节性缺水日益严重……

最后,基于对湿地生态系统的服务价值的评价,建立湿地“生态补偿”制度,针对湿地带给人类的长久的生态效益,实施科学、有力的补偿,使湿地保护纳入国家机制,不但有必要的资金,而且能保证湿地保护的效果。

“东洞庭湖湿地面积正在萎缩,以滩涂为主要栖息地的候鸟数量递减明显。”东洞庭湖自然保护区管理局副局长姚毅告诉记者,东洞庭湖湿地的陆地化趋势在加剧,而洞庭湖水位的下降,加速了东洞庭湖湿地向陆地化演变的进程。

《中国科学报》2013年02月04日讯 随着湿地的重要性越来越为人们所认识,湿地保护工作也得到了前所未有的重视,但在执行过程中也存在很多问题……

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《湿地公约》签署于1971年,是全球第一个环境公约,也是世界上唯一针对单一生态系统保护缔结的国际性政府间公约。当时仅把湿地作为水鸟栖息地来保护,现在已发展到将“湿地保护与合理利用”的理念作为宗旨的《湿地公约》,这是随着人们对湿地重要性的不断深入认识而转变的。目前湿地公约已经有163个缔约国,中国于1992年加入《湿地公约》,为了保护湿地先后出台了一系列的国家政策与规划,启动了全国湿地保护立法工作,并设立了国家层面的湿地保护管理中心和湿地研究中心。可以说中国经历了与世界大多数国家一样的湿地保护历程,即从最初单纯的开发利用到现在的湿地保护与合理利用兼顾的湿地管理政策。

“条例摒弃了以往按照固定金额范围计罚的方式,对湿地保护违法行为开出了更为科学的‘罚单’。”杨朝霞再次翻开《北京市湿地保护条例》,“该条例可圈可点的是,不仅处罚标准提高了,连计罚方式也进行了改进——以湿地被侵占或毁坏的面积为标准计罚。”譬如擅自开垦、占用湿地或者改变湿地用途者,将以每平方米2000元以上5000元以下的标准处以罚款。

目前我国与湿地相关的立法有《环境保护法》、《野生动植物保护法》、《水法》、《水土保持法》和《渔业法》等,但尚缺乏全国性的关于湿地保护和合理利用的法律。目前全国共有15个省、自治区和直辖市,结合本地区特点,完成了湿地立法工作,在一定程度上缓解了地方湿地保护和开发利用的矛盾。但是现有法规中的湿地概念仍比较模糊,湿地保护管理的边界不清;部分地方湿地保护条例中的一些法律规定还存在着简单、程序性规定欠缺、缺乏可操作性的现象;而且,现有法律大多没有明确具体的执法机构,故湿地保护仍存在处罚力度不够、执法不力,甚至无法执法等问题。

规划保护不再让位于发展

宣教工程是湿地保护工程中的一项重要内容,但并不是所有的湿地自然保护区、湿地公园均要大规模修建宣教中心,而是应根据需要适地适境地建设一些具有当地特色的简单的湿地宣教设施、设备,能基本满足游人了解湿地知识的需求即可,同时严格控制区域范围内大规模宣教中心的数量。一些以湿地公园建设为名而开展的工程,堂而皇之地在湿地周边甚至湿地之上修路、建桥、造房,对湿地生态系统功能造成了实质性损害。在湿地公园中,甚至在生态良好的湿地中大量建设非生态的游乐项目,使湿地由于承受过度的人类干扰而退化。

近30年来,我国国家级湿地自然保护区内湿地面积总体呈现下降趋势,总净减少面积8152.47平方公里,占全国湿地总净减少量的9%。

湿地的保护与利用是湿地资源使用中的一对矛盾体。凡是资源均对人类有使用价值,资源被使用才能发挥效用,湿地资源也不例外。古代人类对自然资源的使用强度不大,自然界中的生态系统均能保持一种动态平衡。

拯救湿地,这场保护与发展的赛跑依然在继续。杨朝霞期待,“打破林业部门孤独立法的局限,尽快制定更高级别的湿地保护立法,要像保护18亿亩耕地一样,为湿地保护也划定一条‘生态红线’。”

2004年经全国人民代表大会常务委员会修订的《中华人民共和国土地管理法》中,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,并明确将耕地和林立划归在农用地中,而湿地一词并未在该法律条款中出现,自然湿地仍被归在未利用地一类,并且在第四十条中还提出“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用”。由此可见,现有法律体系中,耕地和林地都有明确的法律内容规定其受保护的权利,而归属于未利用地的自然湿地尚未有明确的法律规定加以专门保护。在国家标准土地利用现状分类标准中,沼泽湿地也被划为“其他土地”类型,与沙地、裸地、空闲地、盐碱地等划为一类。我国的现行土地分类体系已经严重制约了湿地保护和管理工作的开展。因此,为了保护湿地,避免湿地被作为“未利用地”或“荒地”破坏掉,必须将湿地纳入国家土地基本分类。

(来源:科技日报,记者 刘垠)

湿地是自然赋予人类的宝贵财富,除了提供能够保证人类基本生存的食物和清洁的水源外,还具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和保护海岸等诸多重要的生态功能,是生物多样性的富集地区和世界上最具活力的生态系统。

“对工程圈占、盲目围垦等不合理利用湿地行为进行遏制,是《规定》的一大亮点。”杨朝霞称,有些地方为了发展,不计代价开发海景地、生态城,“更有一些自然保护区为了拉资金上项目,不顾实际情况地开发旅游。这加剧了湿地丧失、生物多样性的锐减和物种的灭绝。”

尼罗河湿地造就了古埃及文明,幼发拉底河与底格里斯河湿地孕育了古巴比伦文明,印度河与恒河湿地浇灌了古印度文明,长江与黄河湿地则滋养了中华文明。

杨朝霞强调,在湿地保护法出台前,《规定》发挥着法律依据的重要作用,但目前尚需进一步修改完善。比如生态补偿、信息公开等,只做了原则性的规定,缺乏可操作性的细则。“最大的问题是法律责任不明了。违法侵占湿地作何处罚?公众通过何种方式维权?林业部门的执法又由谁来监督?”

从高原到河谷,从内陆到近海,湿地在地球上几乎无处不在。世界保护监测中心1996年发布的估测数据,全球湿地面积约为5.14亿公顷,占地球陆地面积的6%。据联合国发布的《千年生态系统评估》显示,湿地已经成为全球退化速度最快的生态系统之一。在过去的150年里,全球超过50%的湿地已经退化或丧失。

ca88手机版登录入口,拯救湿地,一场环境保护与经济发展的博弈

其次,湿地是重要的稀缺资源,为了确保湿地的永续存在,确保湿地面积不减少、功能不下降,通过“占补平衡”确保在无法避免地占用湿地时,通过对湿地面积和功能的补偿,实现湿地“零净损失”。

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统,被誉为“地球之肾”。但由于人们对湿地功能、价值认识不足,以及气候变化、湿地围垦、环境污染等原因,造成湿地总量不足、湿地呈持续减少的趋势。

然而,随着人类社会的发展,人类对自然资源的需求不断增加,改造自然生态系统的能力不断增强,对湿地资源的过度利用使湿地面临着严重的退化和丧失等威胁。因此利用湿地必须以保护为前提,在湿地保护的基础上合理利用。

针对一些地方重发展、轻保护的现状,专家呼吁将湿地保护纳入国家土地利用规划中,对具有国家重要保护价值的湿地,建议由政府购买或行使土地使用权,以满足国家生态安全体系建设需求。

人类文明的诞生、演化和传承都离不开湿地,人类的历史就是一部“择水而居、依水而兴”的历史。

近日,记者随同“应对气候变化中国行”考察团走进环洞庭湖区,目睹了湿地萎缩引发的生态危机。

近年来,北京市开展了滨河森林公园建设、北运河综合治理、永定河生态修复、野鸭湖、汉石桥湿地生态恢复等建设工程,恢复湿地3000余公顷,湿地生态环境逐步得到恢复。2013年,全市湿地自然保护区面积达到2.11万公顷;湿地公园面积达到1094公顷。

目前,中国已初步构建湿地保护体系,超过50%的自然湿地资源得到有效保护。中国累计建立湿地自然保护区550多处,国际重要湿地41处,国家湿地公园213处。与此同时,公众对湿地生态环境的认识也在不断提高。

专家解析《湿地保护管理规定》

5月1日,由国家林业局制定的《湿地保护管理规定》正式实施。“终于让国内的湿地保护有法可依了。”在北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授看来,《规定》“还需可操作性的细则作补充,比如执法、监督、问责、公众参与等,都需要在大的框架下明晰责权利。”

对此,杨朝霞感同身受,“海洋和森林都有专门的法律,湿地保护只能从其他法律中寻找依据,湿地保护国家层面的立法应尽快提上议事日程。”

“国家规定的出台很有必要,目前全国已有15个省市制订了湿地保护条例,北京市在借鉴其他省份经验基础上制订的条例,比较完善且很具操作性。”杨朝霞说。

《规定》指出,除法律法规有特别规定的以外,在湿地内禁止从事开垦、放牧、捕捞;挖砂、取土、开矿;排放生活污水、工业废水等破坏湿地及其生态功能的活动。此外,工程建设应当不占或者少占湿地。确需征收或者占用的,用地单位应当依法办理相关手续,并给予补偿。

洞庭湖的湿地危机只是一个缩影。

面对重重危机,东洞庭湖保护区在部分地区实施了全封闭保护,并在浅水区种植植被、丰富鸟类食物进行人工生态修复。只是,推进过程和效果并不尽如人意。

这样的忧虑不是空穴来风。作为我国第二大淡水湖,洞庭湖面积从1825年的6270平方公里,到2002年已萎缩至2650平方公里。

业内专家表示,长远来看,挽救湿地需建立湿地保护长效机制,尽快健全完善湿地保护立法。

备受公众关注的“湿地生态补偿”,《规划》也有涉及,“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的,应当按照有关规定予以补偿”。这在杨朝霞看来是个难点,“补偿的范围、方式和标准并未做进一步说明。是按人头还是按面积进行补偿,是针对直接受影响的人群,还是间接造成损失的也要补偿?”

“现在的问题是多头管理。”东洞庭湖自然保护区管理局总工程师张鸿无奈地说,完整的洞庭湖被分成几块进行保护。更让张鸿棘手的是,“湿地保护没有立法,资金投入也不畅,保护区目前主要靠项目经费支持。”

现状 湿地萎缩引发生态危机

从上世纪50年代以来,我国湿地开垦面积达1000万公顷,全国沿海滩涂面积已削减过半,有“千湖之省”之称的湖北省湖泊锐减2/3。这一数据佐证了杨朝霞的说法。

《规定》指出,国家对湿地实行保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展的方针。“这意味着生态脆弱区不能发展重工业,发展的前提是保护为先,不能超出环境容量。”杨朝霞认为,“分级保护”的方式十分科学,有利于明确各级政府的职责。遗憾的是,并未提到分区管理的理念。

数字背后,折射出湿地面临的危机:城镇化建设、气候变化、干旱、工业污染、过度捕捞,导致湿地的生态功能退化甚至丧失。湿地面积萎缩,继而对气候调节、水源涵养、生物多样性等产生影响。

呼吁 “生态红线”应向耕地看齐

针对《规定》要求的环境信息公开,杨朝霞评价道:“这是一大进步,让公众和环保组织知道如何监督、维权。然而,不足之处是公开的范围并不明确,怎么公开也没有程序说明。”

“湿地保护面临重大危机,其生态功能却未引起人们足够重视。”杨朝霞直言,水、土地、动植物是构成湿地的要素。现实的情况是,水资源缺乏,土地被污染甚至挤占,过度捕捞导致动植物锐减,“生态功能在退化,湿地在萎缩,何谈气候调节、水源涵养和生物多样性?”

此外,据北京市园林绿化局野生动植物保护处处长刘润泽介绍,今年,北京市35万亩平原造林中将恢复1.6万亩的湿地;同时,今年北京将围绕永定河流域、潮白河流域、北运河流域生态治理等重点工程,以湿地公园建设为突破口,重点推进汉石桥、长沟等10个湿地公园建设。

《北京市湿地保护条例》于2012年12月27日,经北京市十三届人大常委会第三十七次会议表决通过,于今年5月1日起正式实施。该《条例》的颁布实施使北京湿地保护管理工作首次实现了有法可依。

目前北京区域内湿地已减至48000多公顷,仅占北京土地面积的2.93%。而新中国成立初期,这个数字为15%左右。

对于“守法成本高、违法成本低”所导致的权责失衡问题,一直是环境立法被广为诟病的顽症。杨朝霞认为《北京市湿地保护条例》的做法就值得借鉴。

值得关注的是,5月1日起,《湿地保护管理规定》和《北京市湿地保护条例》同时正式实施。国家林业局有关负责人接受采访时表示,在国家专门的湿地保护行政法规未出台之前,制定颁布《规定》,先行在林业系统规范湿地保护管理行为,对中国湿地资源保护以及做好《湿地公约》履约工作,借鉴国际上的湿地保护经验等都十分必要。

《条例》规定,采集泥炭、采挖野生植物、捡拾鸟蛋等行为处500元以上5000元以下罚款。如果出现抓捕野生动物,破坏野生动物繁殖区和栖息地;投放有毒有害物质、倾倒废弃物或者排放未经处理的污水等行为的,将处5000元以上5万元以下罚款;造成严重后果的,处5万元以上50万元以下罚款。

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